沪规划资源研〔2023〕448号

各区人民政府、各管委会、各有关单位:

  经研究，现将《关于加快转变发展方式 集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见（试行）》予以印发，请按照执行。

上海市规划和自然资源局

2023年11月17日

关于加快转变发展方式集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见（试行）

　　城市更新是实施城市总体规划、提升城市功能、推动发展转型、改善城市品质的重要举措和行动策略。为高质量推动城市更新工作，建立全周期贯通的城市更新模式和路径，创新规划资源政策，制定本意见。

　　一、指导思想

　　全面贯彻党的二十大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“以人民为中心”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持高质量发展和中国式现代化建设要求，紧紧围绕建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市目标，以“上海2035”城市总体规划为统领，加快转变城市发展方式，着力提升城市核心功能和核心竞争力。坚持国际视野、世界标准、中国特色、高点定位，守正创新，开拓进取，强化统筹，综合施策，切实推进上海“五个中心”“四大功能”建设，打造创新之城、人文之城、生态之城。

　　二、基本原则

　　一是坚持规划引领，强化可持续发展。坚持国际视野、世界标准，聚焦规划引领、资源统筹和模式贯通，在城市更新的各个阶段、关键环节，突出全周期规划统筹、资源整合、格局构建、品质彰显，强化综合平衡、近远平衡，探索建立资源、资产、资信、资金贯通的城市更新收益平衡模式，优化资源配置方式，实现综合效益最优和可持续发展。

　　二是坚持“以人民为中心”，强化美好生活营造。切实践行“人民城市”理念，把满足人民日益增长的美好生活需要作为出发点和落脚点。围绕人居环境改善、公共服务水平提升、城市韧性安全增强等综合目标持续发力，着力解决“两旧一村”更新等市民的急难愁盼问题，不断服务改善民生，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

　　三是坚持高质量发展，强化提升核心竞争力。按照城市总体规划确定的目标要求，聚焦上海超大城市核心功能塑造、核心竞争力提升和历史文脉传承，通过存量盘活、功能强化和布局优化，加快城市更新模式转变和发展方式转型。

　　四是坚持综合施策，强化多式联动、多元整合。突出可持续、可操作，针对城市更新不同类型，创新更新的主体模式和体制机制，构建市区联合、部门联动、市场参与的城市更新综合集成平台，突出扩围、跨界和多元融合策略，强化财政、税收、金融等联动支持政策，建立全市层面统一规划、统筹使用，跨界、跨区联动的资源统筹机制。

　　五是坚持集成创新，强化专业保障和科技支撑。尊重城市更新规律，强调专业的人干专业的事，充分发挥城市更新责任规划师、责任建筑师和责任评估师等专业技术力量作用，推动适应城市更新的技术规范标准创新。充分运用数字化、智能化等新技术手段，着力构建数字孪生城市联动更新机制和数字城市资产信用—期值一体的时空运行模式，四资贯通，破瓶颈、解难题、促发展。

　　三、主要内容

　　（一）构建全周期城市更新模式。

　　突出规划先行，加强战略谋划和功能策划牵引，加强资源政策支撑和专业技术保障，重塑城市更新高质量发展的机制和流程，以开放式、市场化为动力，压流程、缩周期，降成本、增效益，明确城市更新谋划策划、项目计划、实施方案、实施建设、运营管理5个阶段中各关键环节的工作要求。

　　谋划策划阶段重点解决更新任务的战略研究、总体定位和决策部署。项目计划阶段明确城市更新任务实施计划安排。实施方案阶段明确城市更新综合体、开展城市更新单元策划、制定城市更新单元规划实施方案。实施建设阶段包括形成城市更新项目设计方案、优化完善控详规划、开展资源配置、竣工验收确权登记。运营管理阶段是指项目竣工完成进入正常运营阶段，实现闭环管理。

　　（二）构建城市更新单元动态生成机制。

　　结合总体规划年度评估，依托规划资源“一张图”时空信息平台，搭建城市更新单元识别分析模型，利用土地利用现状、建筑物质量和使用情况、土地绩效水平、国土空间规划等相关数据，开展多维度数据的叠加分析，综合城市体检结果和各方意见，市规划资源部门会同各区政府（含作为市人民政府派出机构的特定地区管理委员会，下同），综合研究明确城市更新单元，确定范围边界和总体导向要求。

　　（三）制定各区年度更新单元规划实施报告。

　　区规划资源部门根据各区年度工作和重点任务要求，在征询市、区相关部门、街镇及社会相关意见后，形成各区年度更新单元规划实施报告，报区人民政府审核后报市规划资源部门认定。

　　年度城市更新单元规划实施报告应明确年内推进实施的城市更新单元和实施计划方案，明确更新单元范围、更新平台确定方式、必要的规划条件等。

　　各区规划资源部门应根据年度城市更新单元规划实施报告，建立区城市更新项目库，市规划资源部门汇总形成市城市更新项目库。

　　（四）构建城市更新综合实施平台。

　　各区政府针对年内推进实施的城市更新单元，组建面向市场、开放创新、多方联合的城市更新综合体，构建城市更新平台，强化权属归集、合作机制和平台运作模式创新，明确各方权利与责任义务，建立多方参与协商机制。

　　城市更新综合体应当按照公开、公平、公正的原则，通过遴选、协商、联合、指定等方式确定。

　　（五）开展城市更新单元谋划、策划。

　　城市更新综合体（或城市更新平台）组织相关专业团队，开展城市更新单元谋划策划工作，形成策划报告。策划报告应包括更新目标定位、功能结构、空间意向、更新路径、资金平衡测算、资金筹集配置、运营管理要求等相关内容。根据城市更新单元策划报告，制定更新单元实施行动计划。

　　（六）制定城市更新单元规划实施方案。

　　区规划资源部门会同城市更新综合体（或城市更新平台），组织责任规划师结合城市更新单元策划工作，细化空间规划方案，并会商责任评估师、责任建筑师，编制城市更新单元规划实施方案。区规划资源部门将城市更新单元规划实施方案成果报经区政府、市规划资源部门同意后，由市规划资源部门以城乡规划审批专用章代市政府批复。重点地区的城市更新单元规划实施方案，上报市政府审批。

　　城市更新单元规划实施方案应明确更新单元的规划概念方案和空间规划关键条件、项目实施方案设想、经济评估分析等内容。

　　（七）制定城市更新项目建筑设计方案。

　　城市更新综合体或实施主体组织责任建筑师，根据城市更新单元规划实施方案，制定城市更新项目建筑设计方案。

　　城市更新项目建筑设计方案应紧扣更新需求，聚焦功能提升，鼓励设计创新。基于项目实际，对于涉及规划、消防、节能、抗震、绿化、交通等法规规范标准不适配或与历史风貌保护要求不一致的，责任建筑师组织专家和部门研究后提出综合解决方案，并开展技术论证。

　　（八）形成城市更新综合价值评估报告。

　　区规划资源部门会同城市更新综合体或实施主体，组织责任评估师，编制城市更新综合价值评估报告，并会商责任规划师和责任建筑师，实现城市更新单元规划实施方案、项目建筑设计方案的联动优化完善。综合价值评估报告包括综合绩效评估情况、经济平衡情况、综合目标贡献评估以及促进城市更新单元综合价值实现的策略建议（含资源配置方式）等内容。相关内容和建议应纳入城市更新单元规划实施方案一并考虑。

　　（九）联动推进控详规划实施完善。

　　涉及控详规划优化完善的，市、区规划资源部门，依据城市更新单元规划实施方案及城市更新项目建筑设计方案，同步开展控详规划优化，纳入统一信息平台，指导后续建设项目审批管理。

　　（十）创新城市更新资源配置方式。

　　根据城市更新项目的需求，创新空间资源混合、复合配置方式，探索跨时空、跨业态、跨主体、跨地域等价值空间置换路径，提高资源配置效率。

　　城市更新项目通过收储（收回）再供应方式实施，其中涉及“两旧一村”改造以及风貌保护的，经市人民政府同意，可采用协议方式供地。

　　城市更新项目由物业权利人自主或者物业权利人引入市场主体实施的，可通过存量补地价方式重新设立建设用地使用权，可依法重新设定土地使用期限，并可依据项目需要采用长期租赁、先租后让、弹性年期、作价出资（入股）等多元复合方式实施。允许不适宜单独开发的储备土地，以协议出让方式结合周边城市更新项目一并实施。探索土地使用过渡期、土地价款分期缴纳等政策。支持国企间采用灵活的资产划转和权益转让方式，实施联合更新和委托更新。

　　（十一）探索建立四资贯通的综合收益平衡机制。

　　根据规划与项目建筑设计方案，优化配置资源。运用BIM等技术手段锁定城市更新项目建筑设计方案，通过评估、作价出资（入股）、组合供应、确权注记等方式，贯通资源、资信、资产、资金，实现数字化、强资信、明期权，减少城市更新项目的交易成本、时间成本、商务成本，构建政府和市场“成本共担、利益共享”的综合成本收益平衡模式。

　　（十二）优化建设项目规划许可流程。

　　优化建设项目规划许可流程。建设工程设计方案具备相应条件的，其公示、意见征询等相关工作，可与控详规划优化同步开展。规划资源部门可凭责任建筑师签字的技术审查意见，免于规划许可阶段设计成果的技术性审查。

　　（十三）创新融合空间、数字空间确权登记和流转方式。

　　市场主体与物业权利人签订不动产权益转移的相关协议后，可作为实施主体办理用地、建设许可手续，在物业权利人注销不动产登记后，实施主体申请建设用地使用权首次登记。按照四资贯通和数字孪生城市时空特点，积极探索落实数字、三维、孪生空间确权登记和运转流转机制模式，彰显孪生空间价值属性。

　　（十四）实施城市更新项目全生命周期管理。

　　城市更新项目纳入建设用地使用权合同或划拨决定书的产业投资、功能实现、运营管理、物业持有、节能环保以及公共要素建设、运营等土地全生命周期管理要求，按照“谁提出、谁负责、谁监管”原则实施共同监管，线上线下联动，纳入上海一张图全息数字时空平台，实现全生命周期闭环管理。

　　（十五）建立专业技术团队负责制。

　　坚持高起点规划、高水平设计、高质量建设、高标准管理，强化专业技术力量保障，发挥全流程统筹支撑作用。通过前瞻性谋划、专业性策划、合理性评估、陪伴式服务，贯穿策划、规划、建设、管理、运维的全周期。

　　以责任规划师整合空间政策资源、衔接建设实施、保障城市功能和空间品质的提升，在策划规划联动研究、更新单元规划实施方案编制、控详规划优化等环节发挥主导作用，并持续参与城市更新项目的实施、跟踪和评估。

　　以责任建筑师发挥在方案设计、实施把控等方面的专业优势，搭建全流程贯通的技术服务平台，整合各项专业设计，破解建设领域规范标准与城市更新需要不适配的问题，提升城市更新设计建设品质。

　　以责任评估师综合资源、资产、资信、资金等要素，评估土地利用绩效，以及更新项目产权归集、数字空间期权评估、建设、运营各阶段的土地与建筑等使用状况、资产价值，综合平衡政府、市场和个人的利益诉求，深化投资测算和经济分析，协助政府和实施主体研判更新项目可行性。

　　（十六）加强城市更新技术标准创新。

　　针对更新建设中应用一般规范亟需破解的难点问题，注重加强行业管理部门综合协同，统筹研究确定解决方案，推动适应城市更新的消防、抗震、绿化、交通、文保、绿色、智能、数字等专业技术论证机制和标准创新。

　　（十七）完善空间规划专项支持政策。

　　根据城市总体规划，在保障系统性公共要素前提下，经综合统筹，可运用转变用地性质、强化功能复合、跨街坊平衡经营性建筑量、调节建筑高度、优化用地布局、增加规划弹性适用等空间规划政策手段，推动城市更新。

　　（十八）强化综合支持政策。

　　加大城市更新项目的收储资金、专项债、公益性设施建设资金、货币补贴等财政支持力度。区人民政府应当安排资金对涉及民生保障、公共利益的城市更新予以支持，市级按规定给予相应的资金补助。鼓励各区安排专项资金用于储备存量产业用地。

　　鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新。加大对城市更新领域的信贷支持力度，鼓励社会资本成立城市更新基金。

　　探索与城市更新高质量发展模式相适应的税收配套政策。

　　（十九）建立市级土地资源联动统筹机制。

　　根据存量土地综合绩效评估，准确识别低效建设用地，完善低效用地退出机制，创新引逼结合等综合施策方式，制定低效产业用地退出的补偿评估规范。结合全市市属、区属等企事业单位土地房屋资源和市域部分重要战略空间，集中盘活、储备适当规模土地资源,市区联动、以市为主，建立全市层面可以统一规划、统筹调配使用的土地资源池，以市为主，加强超前储备和综合谋划，经市政府同意后，专门对口解决城市更新中涉及重点地区、重大战略、历史保护和重要民生工程等突出的更新瓶颈和难题，专池专用。

　　特别是涉及“两旧一村”改造、风貌保护等，导致前期投入成本过高、难以实施的，按照有关规定，经市政府同意后，可选择与资源地块捆绑实施统筹开发。

　　（二十）提升城市更新数字化水平。

　　根据全市统一的城市更新数字时空系统，推进基于BIM模型的数字孪生城市空间底座建设，建立城市更新单元数字化档案，打造数字城市三维空间体验应用场景，强化对城市更新全生命周期的科技支撑保障。

　　附件：1.关于上海城市更新高质量发展规划资源工作规程（试行）

2.上海城市更新规划支撑保障架构体系

https://hd.ghzyj.sh.gov.cn/zcfg/zhl/202311/t20231120_1144906.html